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多双边贸易谈判中的国内规制问题

发布时间:2014-12-30

陈志阳[1]

国内规制属于“边境后措施”,在国际经贸范畴内,对国际经贸可能产生影响的一切国内措施,传统上属于一国经济主权范畴内的事务通常可分为三类:一是确保市场正常运营的经济管制措施,例如外国投资的管理、反垄断等法律法规,二是保障公众健康和安全的产业管制措施,例如各种产业、行业和产品标准、认证等规定,三是保障环境和公民权利的社会管制措施,例如环境保护措施、劳工保护措施等。这些国内规制或由于监管程序和内容复杂,或由于相关信息不公开、不透明,或由于歧视性、选择性的适用,对产品和企业进出一国市场带来较大不利影响。因此,近年来世贸组织(WTO)和区域经贸谈判中各方正试图通过规范和兼容各种国内规制措施,以推动监管一致性(regulatory coherence)实现不同体系规制之间的无缝链接,促进全球或区域生产网络内生产要素的优化配置。

国际经贸合作中的规制一致性实践

亚太经合组织(APEC)[2]是推动规制一致性的先驱。APEC最早提出监管一致性的概念,积极开展了监管一致性的对话,在1999年的领导人宣言中就提出实现监管一致的系列原则:非歧视性(non-discrimination),要求公平适用监管规制,不能因企业和产品的来源不同采取不同的适用方式;综合性(comprehensiveness),要求涵盖货物、服务贸易、投资等众多领域覆盖私营和公共企业;透明度(transparency),要求在制定和执行政策、规制时必须提高透明度;可问责(accountability),要求政府机构职责分明,在制定、执行政策、规制时承担清晰的责任;有效性(efficiency),要求卫生、安全和环境等领域的相关规制对正常贸易的影响或扭曲最小化[3]

2011年APEC领导人声明中APEC专门制定了“加强实施良好规制实践”的文件,要求从三个方面促进成员的规制一致性:一是通过机制、机构、程序等方面的建设,确保政府所有机构在制定相关规制、标准时,具有内部一致性;二是加强评估机制建设,运用有效的工具和“良好规制范例”等方式,对有关规制的影响进行科学评估;三是要加强公众咨询和协商机制建设,确保公众充分参与相关规制的制定和实施过程[4]

APEC在规制一致性领域的实践也带动了经合组织(OECD、WTO等国际组织的关注。例如,2002年OECD与APEC合作制定了“规制自我评估的统一清单”,要求规制政策、竞争政策和市场开放度政策三大领域非歧视性、有效性、一致性等内容进行评估[5]WTO在成立之时以削减关税和配额等“边境措施”为主要任务,但在服务贸易总协定(GATS)对国内规制问题有所涉及。这是由于服务是无形的,消费者只有接收到服务时才能确定服务的质量好坏服务贸易的这种“不对称性”要求政府必须对服务贸易的信息公开、资质认证施加更多管制,以确保服务贸易的顺利进行[6]GATS第6条“国内规制”规定影响服务贸易的所有措施应以合理、客观、公正的方式实施,第6条第4明确要求在认证规定(licensing requirements)、认证程序(licensing procedures)、合格规定(qualification requirements)、合格程序(qualification procedures)以及技术标准等领域实施的规制措施不能对服务贸易构成不必要的障碍。此外,第6条还规定服务贸易的国内规制必须基于客观和透明的标准,在通过规制确保服务质量不能超过必要的负担等[7]

总体上看,WTO确立国民待遇、最惠国待遇等原则,在约束成员关税措施等方面发挥了作用,但对于低效、模糊、过多的国内规制办法不多近十几年来,尽管WTO试图进一步深入处理国内规制问题,但重点是进行信息交流和对话,并未形成实质性规则。长远看,由于发达成员和发展中成员经济发展水平、管理体制、认识水平等相差较大处理边境后措施涉及到较大的主权让渡,WTO规制一致性问题形成大范围共识难度很大

、TPP和TTIP中的规制合作章节内容简介

年来,以《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership, TPP)、《跨大西洋贸易投资伙伴关系协定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)为代表的超大型自贸区谈判引起广泛关注。总体上看,在多边领域经贸规则谈判陷入停滞的背景下,美欧等发达国家正试图通过TPP、TTIP等“新一代”自贸协定,在区域经济合作层面推行新的国际经贸规则和标准,占据未来发展制高点。其中,规制一致性是TPP和TTIP谈判的核心内容。

(一)TPP谈判中的规制一致性内容

TPP目前谈判尚未结束,网上流出的一些TPP谈判文本来看,包括规制一致性章节[8]。从该章节内容看,其目标是实现TPP成员的监管体制兼容和透明,消除不必要的监管壁垒[9]该章节主要条款如下:

适用范围:TPP监管措施界定为由中央政府监管机构提议或最终采用的普遍适用的强制性措施。TPP提出适用范围应由各方商定,但要求范围必须是实质性的(significant),而且必须公开排除的标准一般而言,实质性”要求只能排除少数领域。

机构设置:TPP要求成员就监管一致性问题设立专门负责的机构并制定相关程序。该机构属于法定机构,拥有相应的资金、人力等资源,可获得授权审查政府各部门制定相关规制措施,促进政府机构内部的监管和政策一致性,避免重复和不一致,同时定期公布审议情况。

监管影响评估(Regulatory Impact Assessment, RIA):TPP要求各成员在出台监管措施前,应实施监管影响评估,确定监管措施对经济的影响,并提出了“标准良好实践”(standard good practice)供各方参考使用。这包括如下程序和内容:确定监管问题明确政策目标分析采取监管措施的必要性提供多个有效合理的备选方案解释方案选择的理由以及进行定性定量的成本效益分析,特别是对净利益(net benefits)进行详细分析等。

监管合作:TPP要求通过多种方式促进成员间和相关利益方(包括中小企业)的监管合作,分析监管最佳范例,促进各成员标准、方式和程序的融合。同时要求在TPP框架下成立监管一致委员会,每年开会,改进和加强各方监管纪律,交流关于最佳监管实践的进展情况。

争端解决:TPP规定监管一致性问题适用争端解决机制。起诉方需承担举证责任,证明被诉方违反有关规定对双边贸易和投资造成确定负面影响。

(二)TTIP谈判中的规制一致性内容

美欧之间关税壁垒已经很低,双方监管不一致的问题已成为影响贸易增长的最大障碍[10]根据美欧经济学家的测算,如果统一双方食品安全标准、药品监管认证、专利申请和认证、制造业的技术与安全标准、法规和认证等,欧盟经济将因此每年增长0.72%,对美出口将增加2.1%,受益最大的行业是汽车、化工、药品、食品和电机产品等,美国经济将因此每年增长0.28%,对欧出口将增加6.1%,受益最大的行业是电机、化工、药品、金融服务和保险行业[11]。由于上述巨大的潜在经济效益,美欧双方已明确将在TTIP谈判中把实现监管一致性作为谈判的重点。

TTIP谈判仍在进行中,具体内容尚未对外公布,但从欧美公布的一些文件也可以看出其基本立场。欧盟立场主要如下[12]

宗旨和目标:尊重TTIP成员制定并实施特定监管措施的主权,同时力争实现高水平的环境、卫生、安全、消费和劳工保护,通过标准互认等方式,促进国际标准、规制、指南和建议的实施,最终目标是提升成员间的监管一致性。

适用范围:应覆盖所有可能涉及国际贸易的监管措施,其中卫生与植物卫生检疫措施(SPS)、技术性贸易壁垒(TBT)以及金融监管、可持续发展等领域的规定是优先适用领域。

信息交换TTIP各成员应定期交换影响贸易的规制信息,这些规制既包括已生效实施的法律,也应包括处于讨论阶段法律草案信息交换应包括如下内容:监管措施的目标、内部各方对该措施的协商情况、监管措施对贸易可能带来的影响、规制通过或可能通过的时间等。

影响和效益成本分析TTIP双方应对监管措施对国际贸易和双边贸易的影响进行分析同时应纳入利益相关方(stakeholder的关注,及时公布。双方应数据、分析方法等内容进行交流。

咨询机制:双方应针对任何利益(interested person)的咨询和协商要求及时予以回复。

、对TPP和TTIP监管一致性章节的初步分析

实质性还是程序性?目前看,TPP和TTIP中的监管一致性章节其实并不直接涉及国际贸易,也未明确规定食品、电子产品、环境等具体领域的标准互认、资格认证等问题。其主要内容政府架构、决策过程的标准问题主要是程序性的规定。之所以基本不涉及实质性的监管问题,可能是因为成员各方的监管体系、标准大不相同,而这些规定又同公众的工作环境、生活安全等息息相关,一步到位地进行对接容易引发较大反对,所以只能先从程序等方面加强协调和融合。例如,在TTIP谈判中,欧洲公众担心谈判可能降低其食品等方面的标准,影响其公共卫生体系,坚决反对降低监管标准。欧盟贸易委员德古赫特不得不多次出面保证,欧盟将不会在TTIP谈判中就消费者保护降低标准[13]

约束性还是非约束性?在TPP的监管一致性章节中,存在一些强制性的规定,例如“应确保监管一致性的适用范围是实质性的,避免规避本章节规定” 在透明度方面,要求“成员立即向委员会通报其关于机制和程序的信息”并“提供联系点,提供关于执行上述程序和实践的信息”。但除此之外,TPP监管一致性章节主要使用的是鼓励性语言,例如“应努力确保”、“考虑建立”等,因此这些规定可能不会产生立竿见影的效果,成员即使暂时不履行上述义务,也不会遭到惩罚。

争端解决机制是否适用?一些观点认为监管一致性不应适用争端解决机制,因为该议题非常新,争论也非常多,如适用争端解决机制,各方反而会对推动议题更为谨慎[14]。从TPP目前的规定来看监管一致性章节是适用争端解决机制的,但适用的范围很窄,仅限于为促进对特定新监管措施进行中央级协调或审议,制定相应程序和机制”的义务。起诉方需承担举证责任,证明被诉方未制定相关程序和机制,并对双边贸易和投资造成确定负面影响。从操作来看,证明的难度很大

从上述对TPP监管一致性章节的内容分析来看,如果严格执行上述章节的规定,监管一致性走向可能如下

一是监管影响评估(RIA)难以真正实现客观性。监管影响评估是采取监管措施的重要前提,因此TPP要求成员通过合理的程序,采取科学的方法,从而得出客观和可信的结果但从实践来看,监管影响评估内容和方法通常都高度主观,即使进行量化分析也难以在众多假定条件下做出准确的成本收益分析

二是监管一致性的规定将可能逐步实质性化和具有强制约束力。最重要的原因就是该章节将适用争端解决机制。从实践来看,既然原告需要证明监管措施对贸易投资的影响,实际上就会涉及到实质性问题,特别是由于监管影响评估必须要公布,其中一些关于成本收益的分析将给原告方提供直接的起诉证据。此外,各成员政府由于担心潜在的诉讼问题,在推出措施将非常谨慎,从而实现TPP通过程序影响实质内容的目的。

成员的国家主权可能受到一定程度的限制。尽管TPP和TTIP均强调要尊重成员的主权,尊重成员出于各种公共目标采取其认为合理的监管措施的权利,但实际上如严格执行TPP监管一致性章节的要求,成员最终均要不同程度地让渡主权。此外,TPP的上述规定,特别是为提高透明度而制定的关于信息交换、对话和会议等的规定,既将给监管能力不足的成员带来行政成本压力,也将给予外部力量施加影响的机会。这种外部影响既可能是如美国之类的强势国家,也可能是资源丰富、占主导地位的外国公司和游说集团。例如,TPP监管一致性章节对于“利益人”(interested person)的规定,将给与拥有强大资金、组织支持、知识、关系资源跨国公司施加影响的渠道,实现其要求政府放松监管的目的

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[1] 陈志阳  商务部国际司处长,中国政法大学硕士,武汉大学经济学博士,长期从事区域经济合作,参与中国-瑞士、中国-海合会等多个自贸区谈判。

[2] 亚太经合组织是亚太地区机制最完善、层级最高、影响最大的经济合作论坛,包括美国、中国、日本、澳大利亚等亚太地区21个经济体。

[3] Leaders Declaration, APEC Principles to Enhance Competition and Regulatory Reformhttp://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/1999/1999_aelm/attachment_apec.aspx

[4] APEC Annex D - Strengthening Implementation of Good Regulatory Practiceshttp://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2011/2011_aelm/2011_aelm_annexD.aspx

[5] OECDAPEC-OECD Integrated Checklist for self-assessment on regu­latoryhttp://www.oecd.org/regreform/34989455.pdf

[6] WTODisciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article VI.4

[7]《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》,法律出版社,291

[8] Leaked DocumentTrans-Pacific Partnership Regulatory Coherencehttp://www.citizenstrade.org/ctc/wp-content/uploads/2011/10/TransPacificRegulatoryCoherence.pdf

[9] Thomas J. Bollyky, Regulatory Coherence in the Trans-Pacific Partnership Talks http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2327160

[10] EUFinal Report High Level Working Group on Jobs and Growthhttp://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/february/tradoc_150519.pdf

[11] ECIPE, A New Era for Transatlantic Trade Leadershiphttp://www.gmfus.org/wp-content/blogs.dir/1/files_mf/tatf_report_2012.pdf

[12] EU Initial EU position paper, EU-US Transatlantic Trade and Investment Partnership, Trade Cross-cutting disciplines and Institutional provisions, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/tradoc_151622.pdf

[13] Karel De GuchtTTIP: Strengthening our Valueshttp://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/june/tradoc_152560.pdf

[14] Thomas J. Bollyky, Regulatory Coherence in the Trans-Pacific Partnership Talks http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2327160